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我國城市生活垃圾處置的法律制度研究

發布時間:2019-12-11所屬分類:法律論文瀏覽:1

【內容摘要】當前,城市生活垃圾處理仍然是困擾許多城市發展的頭痛問題。垃圾是放錯了的資源,世界各國都為治理垃圾而進行過長期的探索。中國目前正處于城市化水平高峰時期,帶來的諸多問題之一即是城市生活垃圾如何處置。 2016 年,習近平總書記在中央財經

  【內容摘要】當前,城市生活垃圾處理仍然是困擾許多城市發展的頭痛問題。垃圾是放錯了的資源,世界各國都為治理垃圾而進行過長期的探索。中國目前正處于城市化水平高峰時期,帶來的諸多問題之一即是城市生活垃圾如何處置。 2016 年,習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上提出: “要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統,形成以法治為基礎,政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度,努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。”2017 年 3 月,國家發改委、住建部公布《生活垃圾分類制度實施方案》,對垃圾分類工作提出了具體要求,為垃圾分類工作指明了方向,凸顯了國家對垃圾分類工作的高度重視。

我國城市生活垃圾處置的法律制度研究

  【關鍵詞】生活垃圾; 法律制度; PPP 模式

  一、我國城市生活垃圾處理的現狀

  目前我國城市生活垃圾循環處置的方法有四種,分別為填埋、堆肥、焚燒、回收利用。從目前城市生活垃圾處理的現狀來看,2012 年增加到 701 個處理設施,每日處理能力達 446 268 噸,其中包括 540 處衛生填埋場和 138 處焚化設施,垃圾填埋量占處理總量的 72. 6% 。雖然目前中國城市垃圾處理率已提升到 84. 8% ,但仍擁有大量可再利用資源卻沒有得到有效的回收利用。

  根據中國再生資源回收利用協會和中國環衛協會對我國 15 個主要城市進行的調研數據,2015 年我國人均垃圾產生量為 1. 13 公斤/日,全國城鄉生活垃圾產生量約 4. 28 億噸,且仍保持著 8% ~ 10% 的年增長率,全國 2 /3 以上的城市面臨“垃圾圍城”的困境。我國人均資源相對貧乏,通過垃圾分類,可以實現垃圾減量,減少垃圾給環境帶來的污染,解決 “垃圾圍城”等問題,節約垃圾無害化處理費用,實現資源的重復利用。據粗略測算,我國城市每年丟棄的可回收垃圾價值在 300 億元左右,通過垃圾分類可進一步推進循環經濟建設,進一步實現垃圾的減量化和資源化。

  二、我國城市生活垃圾處理存在的問題

  ( 一) 城市生活垃圾處置成本較低。

  西方許多國家已經采取垃圾處理收費制度,大多數國家采取計量收費方式,如美國、韓國、日本等眾多發達國家。為每家門前放置專門的垃圾桶,定期由國家進行回收,回收的費用按比例征收。居民為了節省生活開支,會盡量從源頭減少垃圾量的產生。這種方式正是“使用者付費”的最好體現。采用計量收費是未來發展的必然趨勢。采用定額收費方式,對其國家經濟發展水平、公民素質、法制完善程度有較高的要求。而我國目前對于城市生活垃圾處置收取費較低,平均每人費用在 5 ~ 20 元/月不等。因此,加強我國城市生活垃圾處置的成本,是目前亟待解決的問題之一。

  ( 二) 城市生活垃圾處置主體較為單一。

  目前,城市生活垃圾的處置主體為環衛部門,導致垃圾回收作業量大,回收分類難以推動。在城市生活垃圾管理領域,一大批現代化的回收站點和回收利用企業應運而生。政府需要開拓新的渠道,引進有關城市生活垃圾處置的新主體進入到程序中去,通過多種方式,擴大城市生活垃圾主體資格。

  ( 三) 我國現行法律對城市生活垃圾循環處置的缺陷。

  城市生活垃圾處置法律繁多,但并沒有形成體系。對于城市生活垃圾的產生、分類、運輸、處置這四個過程,只有原則性的法律規定。隨著城市生活垃圾問題的日益嚴重,城市生活垃圾如何處置,也成為城市發展過程中的問題之一。目前只依靠《中華人民共和國環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》以及地方的一些法律進行約束是遠遠不夠的,要從《中華人民共和國環境保護法》中提取到對于城市生活垃圾方面的精髓,繼而延伸并形成以《中華人民共和國環境保護法》為中心的城市生活垃圾處置法律體系。而不是零星地從某部法律中尋找法律依據對城市生活垃圾處置進行法律規范。

  ( 四) 企業、社會公眾參與動力不足。

  環境保護問題不僅需要政府的積極引導,同時企業、社會公眾也是保護環境的主體之一。對于城市生活垃圾的處置問題上,亦是如此。只有將企業和個人兩者完美結合,才能使企業、社會公眾參與到城市生活垃圾循環處置過程中,這樣城市生活垃圾循環處置才擁有了強勁動力。

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  三、完善我國城市生活垃圾處置的法律制度構想

  ( 一) 城市生活垃圾處置增收相關稅費!董h境保護稅法》于 2018 年 1 月 1 日起實施!董h境保護稅法》是被我國譽為“綠色稅制”的單行法。依據《環境保護稅法》,征稅的對象包括固體廢物和噪聲應稅污染物。

  對于城市生活垃圾來說,《環境保護稅法》第一章第 5 條規定,依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所超過國家和地方規定的排放標準向環境排放應稅污染物的,應當繳納環境保護稅。未超過國家和地方規定的排放標準則不繳納相應污染物的環境保護稅。通過征收相關超標污染物的相關稅費,可以從源頭開始減少城市生活垃圾的產生。

  ( 二) 引入 PPP 模式共建城市生活垃圾處理站。PPP 模式主要是指在某項政府基礎設施營運和建設項目的基礎上,由營利性企業、非營利性企業、政府通過相互合作的方式在一致目標的基礎上共擔風險、共享收益、共同開發,實現更為有利的項目開發模式。

  對于城市生活垃圾而言,建立相關的生活垃圾處理站,若僅憑政府單方出資,面對每日劇增的城市垃圾產生量來說,無疑是困難的,F階段,城市生活垃圾處理的方式包括綜合利用、垃圾焚燒、堆肥、衛生填埋等,而在經濟快速增長的趨勢下,每年新增城市的生活垃圾達 1 億噸,因此政府部門不能單純依靠于銷毀的方式,必須要采用 PPP 模式,適當引入企業的資本,引入先進設備與高新技術,以此實現城市生活垃圾的科學化及專業化處理。

  對于政府而言,PPP 模式屬于合同式的投資方式,涉及十分復雜多樣的內容,如特許權、合同、外匯、稅收、擔保等,因此政府必須要制定系統完善的法律法規建設,這也是該模式正常運行的前提與基礎。同時政府參與 PPP 融資模式時,應該用信任與合作代替傳統的指揮命令職能,更加注重各參與者的信任合同及平等互惠,使其共同完成項目。此外,政府必須要發揮出自身的監督職責,確保項目融資的如期完成,達到最終目標; 或者是降低項目的風險,提高資金的使用率,以免產生不必要的經濟損失,實現企業和政府的雙贏局面。

  對于企業而言,通常在城市生活垃圾處理方面,企業參與 PPP 模式時面臨的風險如下: 一是運營風險: 城市生活垃圾處理行業雖作為低利率的行業,但因垃圾量相對較大,如果能夠合理運營,也會存在較大的利潤空間。當然風險和利潤并存,若無法達到設計處理能力或處理技術,深受外界因素的影響,企業承包的項目也會存在收支不平衡的狀況。二是政府信用風險: 我國城市生活垃圾處理的起步較晚,缺乏完善的法律法制,且與 PPP 模式相關的政策框架及法律法規也不夠完善,極易造成政策上的不確定,這也是基礎設施建設中應用 PPP 模式所面臨的最大風險。三是不可抗拒力風險: 由于不可抗拒力影響所出現的風險需由私人企業和政府共同承擔,因此企業在運行過程中或投資之前做好風險規避及風險識別工作,盡量減少因風險造成的損失; 同時加強與政府部門的交流溝通,使雙方遇到問題后能及時處理和妥善解決。

  ( 三) 循環經濟思想指導下對城市生活垃圾的處置。循環經濟的宗旨即 3R 原則,減量化、資源化以及再利用。我國目前與之相符的法律僅有《循環經濟促進法》。城市生活垃圾循環處置在《循環經濟促進法》的立法宗旨中得以體現。該法的立法宗旨要求強制性與經濟激勵相結合的原則、鼓勵科技創新、政府主導、企業實施、公眾參與相結合原則等都對城市生活垃圾處置有著指導意義。城市生活垃圾的循環處置,首先要求有法律的約束,即強制性與經濟激勵相結合原則。在以《循環經濟促進法》為基礎法律下,若制定專項法律對城市生活垃圾循環處置進行約束,則城市生活垃圾循環處置指日可待。與此同時,借鑒國外循環處置城市生活垃圾的法律體系,對我國目前法律進行充實。從國外經驗可以看出,我國目前城市生活垃圾處置需要從源頭開始減量化,每個家庭對于產生的生活垃圾盡量減少到最小。而目前對于每個家庭來說,既然要垃圾產生量達到最小,政府就要在法律上有所作為,不僅要對家庭產生垃圾量進行詳細規定,同時對于產生量達到一定數量的家庭進行財政上的獎勵、懲罰。同時對于垃圾分類,也要做到從源頭開始控制,對于家庭成員進行普及,垃圾可以分為幾種,建立簡單易懂的垃圾分類名目,供居民們閱讀。從城市生活垃圾產生上進行了減量化,城市生活垃圾分類也進行詳細的普及,因此城市生活垃圾產生的量就會有所減少,城市生活垃圾分類也慢慢得到居民認可。

  ( 四) 加強公眾參與制度。對于城市生活垃圾中,公眾參與的方法方式有許多。例如,在城市生活垃圾分類過程中,公眾可以積極參與其中,配合政府倡導,有效利用資源。還可以在城市生活垃圾管理過程中,舉辦聽證會,讓居民參與其中,建言獻策。城市生活垃圾的循環處置最重要的就是居民可以做到合理分類垃圾以及減少城市生活垃圾的產生量,加強對居民在城市生活垃圾處置過程中的參與度,是十分必要的解決城市生活垃圾問題的關鍵。積極貫徹《循環經濟促進法》中的指導思想,讓居民切實體會到城市生活垃圾如果得以循環處置,對自己的生活環境有著質的提高,不僅使大氣、水體和生活環境可以得到改善,同時還可以將有利用價值的生活垃圾進行再利用,節約資源,減少浪費。居民參與到城市生活垃圾循環處置過程中,是城市生活垃圾循環處置的基礎,也是對自己生活環境改善邁出的第一步。增強群眾的環保意識,政府應該采取多種手段,比如,要求商家在相應的物品上標明垃圾類型標志,便于分類回收; 印發《環境保護稅法》手冊,教給大家如何識別垃圾,正確進行垃圾處理; 利用多媒體手段制作公益廣告,加大宣傳環保的力度。只有真正喚起大家保護環境的意識,聚集群眾的力量,才能達到減少污染、保護環境的目的。

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